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대법원 2015다 256312 매매대금반환 (다) 파기환송(일부) [구 토지구획정리사업법상 환지계획에서 학교용지로 지정된 토지에 관하여 국가나 지방자치단체가 원시취득자임을 전제로 이미 지급한 매매대금을 부당이득으로 반환할 것을 구하는 사건] 1. 구 [토지구획정리사업법](2000. 1. 28. 법률 제6252호로 폐지되었으나, 기왕에 도시계획 결정이 되어 부칙 제2조의 요건에 해당하는 토지구획정리사업에 대하여는 폐지 전의 법률 규정이 적용된다. 이하 위 폐지 전 법률을 '법'이라고 한다)에 의하면, 그 법에서 "토지구획정리사업"(이하 '구획정리사업'이라고 한다)이라 함은 "대지로서의 효용증진과 공공시설의 정비를 위하여 이 법의 규정에 의하여 실시할 토지의 교환,분합 기타의 구획변경, 지목 또는 형질의 변경이나 공공시설의 설치,변경에 관한 사업"을 말하고(제2조 제1항 제1호), "공공시설"이라 함은 "도로(대지의 효용증진을 기할 수 있는 것에 한한다.) 공원,광장,하천,초등학교 및 중고등학교 교육에 필요한 학교교지 기타 공공의 용에 공하는 시설로서 대통령령이 정하는 것"을 말한다고 하면서(제2조 제1항 제2호), "구획정리사업의 시행으로 인하여 생긴 공공시설의 용에 공하는 토지는 환지처분의 공고가 있은 날의 익일에 그 관리자의 구분에 따라 국가 또는 지방밪치단체에 귀속한다. 다만, 공공시설 중 초등학교 및 중고등학교교육에 필요한 학교교지 또는 시장용지는 유상으로 한다."고 규정하고 있다(제63조). 위와 같은 법률 규정에 의하면, 구획정리사업의 환지계획에서 초등학교 및 중고등학교 교육에 필요한 학교용지로 지정된 토지는 환지 처분의 공고 다음날에 법 제63조 본문에 따라 그 토지를 관리할 국가 또는 지방자치단체(이하 '국가 등'이라고 한다)에 귀속되어 국가 등이 그 소유권을 원시취득하고, 다만 국가 등은 법 제63조 단서에 따라 사업시행자에게 학교용지의 취득에 대한 대가를 지급할 의무를 부담하게 된다고 할 것이다. 그 이유는 다음과 같다. ① 법 제정 당시 원래의 법률안 제2조는 공공시설에 학교교지를 포함시키지 않는 한편, 제63조는 공공시설용지가 국가 등에 무상귀속된다고만 되어 있었다. 그러나 구획정리사업에 수반되는 취학수요의 증가로 의무교육에 필요한 학교용지의 확보가 중요한 과제로 부각되자, 원래의 법률안을 수정하여 의무교육에 필요한 학교교지를 제2조의 공공시설에 포함시켜 국가 등으로 하여금 그 용지를 확보하게 하되 제63조에 단서를 추가하여 유상으로 취득하도록 입법이 되었다. ② 법 제 63조는 조문의 제목이 "공공용지의 귀속"이라고 되어 있고, 그 본문에서 공공시설용지의 소유권 귀속 주체와 시기를 정하고 있을 뿐 그 적용대상을 국가 등이 무상으로 취득한 공공시설용지로 한정하거나 학교용지 등을 제외하고 있지 아니하므로, 이는 유상이든 무상이든 가리지 않고 공공시설용지 일반에 적용된다고 보아야 한다. 법 제63조 단서에서 학교교지 또는 시장용지는 유상으로 한다고 규정한 것은 그 조문 구성 방식으로 볼 때 공공시설용지는 일반적으로 무상으로 귀속하는 데 대한 예외를 규정하였다고 보는 것이 자연스럽다. ③ 국가는 국민의 교육을 받을 권리라는 기본권을 보장하고 의무교육을 시행하기 위하여 적기에 적절한 학교용지를 확보하여야 할 의무가 있다. 이에 따라 구 [도시계획법](2003. 1. 1. 법률 제6655호로 제정된 [국토의 계획 및 이용에 관한 법률]에 의하여 폐지되기 이전에 2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전부 개정되기 전의 것)은 도시계획구역안에서 학교 등을 설치하는 계획을 도시계획으로 규정하고(제2조 제1항 제1호 나목), 법은 "구획정리사업에 관한 사업계획은 도시계획으로서 결정된 공공시설 기타의 시설에 관한 계획에 적합하고 초등학교 및 중고등학교 교육에 필요한 학교교지를 확보하도록 고려하여 이를 정하여야 한다."고 규정하였다(제80조). 이를 위 공공용지의 소유권 귀속에 관한 법 제63조와 연계하여 보면, 구획정리사업의 경우에 그 사업지구 내의 학교용지에 대하여는 환지처분의 효력이 발생되는 때에 관리권과 함께 소유권을 일괄하여 국가 등에게 귀속시킴으로써, 사업시행자가 환지처분 이후에 학교용지를 제3자에게 처분하는 등으로 학교시설 설치에 지장을 초래하는 사태가 발생하지 않도록 하는 등 교육에 관한 국가의 의무 실현을 뒷받침하고자 하는 것이 법의 취지라고 할 것이다. ④ 법 제54조 제1항은 "시행자는 구획정리사업에 필요한 경비에 충당하거나 규약,정관,시행규정 또는 사업계획이 정하는 목적을 위하여 환지계획에서 일정한 토지를 환지로 정하지 아니하고 이를 체비지 또는 보류지로 정할 수 있다."고 규정하고, 제62조 제6항은 "제54조의 규정에 의한 체비지(제57조 제4항의 규정에 의하여 이미 처분된 것을 제외한다)는 시행자가, 보류지는 환지계획에 정한 자가 환지처분의 공고가 있은 날의 익일에 각각 그 소유권을 취득한다."고 규정하고 있다. 여기서 보류지는 사업시행자가 사업경비 충당목적 이외에 규약,정관,시행규정 또는 사업계획이 정하는 목적을 위하여 환지로 정하지 아니한 토지로서 공공시설용지를 포함한다(대법원 2006. 9. 14. 선고 2005두 333 판결 등 참조). 그런데 학교용지는 도시계획시설이자 공공시설임이 분명하므로, 환지계획에서 학교용지로 지정된 토지는 보류지일 뿐 환지처분의 공고 다음날에 사업시행자가 소유권을 취득하는 체비지에 해당한다고 볼 수 없다. 그러므로 학교용지는 다른 보류지와 마찬가지로 환지처분의 공고가 있는 날의 다음날에 환지계획에 정한 바에 따라 국가 등이 소유권을 취득하낟고 보는 것이 타당하다. 이는 국가 등의 학교용지 취득이 유상이라고 하여 달리 볼 수 없다. 만약 학교용지의 취득이 유상이라 하여 이를 체비지처럼 취급하게 되면, 공공시설용지임에도 사업시행자가 사업비에 충당하기 위하여 임의로 처분할 수 있게 되어 환지계획에서 공공시설용지로 지정한 목적과 배치될 수 있다. 또한 환지처분 전에 유상취득절차가 완료되었는지 여부에 따라 원시취득자가 달라지게 되어 소유권의 귀속을 명확하고 간명하게 정하려고 한 법의 취지에도 맞지 않다. ⑤ 구획정리사업에 의한 환지처분에 따라 권리변동이 생기는 것은 환지처분의 효과가 아니라 법률의 규정에 의한 것이므로(대법원 1991. 6. 14. 선고 90다카 22575 판결), 국가 등이 학교용지의 소유권을 취득하는 것도 법 제63조에 의한 물권변동으로 이해하는 것이 간명하다. 2. 한편, 법 제2조 제1항 제2호, 제63조의 규정에 의하면, 환지처분의 공고 다음날에 국가 등은 환지계획에서 학교용지로 지정된 토지의 소유권을 원시취득하는 대신, 사업시행자에게 그 취득에 대한 대가를 지급할 의무를 부담하게 된다. 그런데, 법 제63조 단서는 '학교교지 등은 유상으로 한다'고만 규정할 뿐 그 대가 산정의 기준 등에 관하여는 아무 것도 정하고 있지 않다. 따라서 법률의 입법 취지의 목적, 그 제,개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하여 '유상'의 의미를 해석하여야 할 것인데(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다 81035 판결 등 참조), 다음과 같은 이유로 학교용지의 취득대금은 개발이익을 배제한 토지가격에 학교용지의 조성,개발에 소요된 원가를 더한 금액, 즉 조성원가로 산정하는 것이 타당하다. ① 헌법 제23조 제3항이 규정하는 정당한 보상이란 원칙적으로 대상재산의 객관적인 가치를 완전하게 보상하는 완전보상을 의미하나, 구획정리사업으로 생긴 개발이익은 그 성질상 완전보상의 범위에 포함된다고 볼 수 없다. ② 법은 학교용지를 유상으로 한다고 하여 국가 등은 사업시행자에게 그 대가를 지급하도록 하고 있지만, 이는 구획정리사업으로 인한 감보율이 지나치게 커지게 되어 토지소유자들이 불이익을 입지 않도록 하려는 배려일 뿐, 구획정리사업으로 발생한 개발이익까지 포함하여 학교용지 취득대금을 지급하도록 하나 것이라고는 볼 수 없다. ③ 구획정리사업은 환지의 감보에 의한 '공공시설용지의 취득'이 중요한 목적이고 이러한 감보는 구획정리사업 결과 대지의 효용이 증가하여 환지의 가격이 증가하는 것, 즉 개발이익에 의하여 보상된다고 볼 수 있음에도 학교용지의 취득대금에 개발이익까지 포함시키는 것은 위와 같은 구획정리사업의 본질에 부합하지 않는다. 반면 학교용지의 조성,개발에 소요된 비용을 사업시행자가 부담하도록 하는 것도 형평에 어긋난다고 할 것이므로, 국가 등이 지급할 학교용지 대금을 [공익사업을 위한 토지 등의 취득에 보상에 관한 법률]에 의한 취득가격 산정 방식에 의하여 정하는 것도 합당하지 않다. 조성원가를 기준으로 하면 개발이익을 배제하면서도 개발비용은 보전받을 수 있게 되므로 다른 방식의 가격산정 방식이 갖는 불합리를 모두 피할 수 있다. |